矩阵化保密工作组织结构体系构成及其实现方式探讨

作者：新疆保密观

时间：2022-11-30

党的二十大报告强调指出，必须坚持系统观念，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。系统观念是运用系统科学理论观点和方法来认识事物，争取实现“最优解”的思维方式，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义政党基础性的思想和工作方法。保密是维护国家安全和利益的重要手段，始终是党和国家的一项重要工作。保密工作是一项涉及人、物、事具有泛链化、大型化、复杂化特点的社会实践活动，属于开放复杂巨系统理论范畴。系统的性质和功能不但决定于要素的性质和功能，而且决定于要素之间层次、比例、秩序、结合方式等结构情况。保密工作组织结构是国家秘密治理体系和治理能力的功能、性能、效能基础，是实现新时代保密工作要求的关键所在。本文将基于开放复杂巨系统理论定性定量综合集成方法论，结合矩阵式组织结构理论，对保密工作治理体系进行探讨。

1.矩阵型组织结构与开放复杂巨系统定性定量综合集成方法

组织结构是表明系统各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个系统的“框架”，主要分为直线型、职能型、直线职能型、事业部型和矩阵型5种基本类型。矩阵型组织是一种混合体，即在直线职能式垂直形态组织系统的基础上，再增加一种横向的事业部型领导系统，从而同时实现了事业式与职能式行列交叉的组织结构形式。具体又可分为3种类型：

（1）弱矩阵组织：对于技术简单的工作适合采用弱矩阵型组织；

（2）平衡型矩阵组织：对于有中等技术复杂程度而且周期较长的工作，适合采用平衡型矩阵组织；

（3）强矩阵组织：对于技术复杂而且时间相对紧迫的工作，适合采用强矩阵组织。

“双命令系统”是矩阵型组织典型特点，也是其优点和缺点的滥觞之地。矩阵型组织的优点主要有：

（1）把职能分工与组织合作结合起来，从专项任务的全局出发，促进组织职能和专业协作，有利于任务的完成；

（2）把常设机构和非常设机构结合起来，既发挥了职能机构的作用，保持常设机构的稳定性，又使行政组织具有适应性和灵活性，与变化的环境相协调，非常设机构在特定任务完成后立即撤销，可避免临时机构长期化；

（3）在执行专项任务组织中，有助于专业知识与组织职权相结合。

其主要缺点是：

（1）组织结构复杂，各专项任务组织与各职能机构关系多，协调困难；

（2）专项任务组织负责人的权力与责任不相称，如果缺乏有力的支持与合作，工作难以顺利开展；

（3）专项任务组织是非常设机构，该组织的成员工作不稳定，其利益易被忽视，故往往缺乏归属感和安全感。

从成文理论角度来看，矩阵型组织是由日裔美国人威廉·大内于1981年在其著作《Z理论一美国企业界如何迎接日本的挑战》中提出的。Z理论是西方行为科学中有别于X理论和Y理论的管理理论，强调管理中的东方文化特性，即信任、微妙性和亲密性。X理论基于性恶论，认为人天生是懒惰的，不负责任，没有志向，在允许的条件下，会消极怠工，所以必须强迫他们工作；Y理论基于性善论，认为人是自我实现的人，工作是人们的一种需要，员工会主动通过刻苦工作实现自我的价值。

恩格斯说：“人们远在知道什么是辩证法以前，就已经辩证地思考了。” 从实践角度来看，矩阵型组织结构同样如此。人类社会一直存在矩阵型组织结构，如神权与王权、皇权与相权等。在中国特色社会主义革命、建设和改革实践中，则有更为成功成熟的典型应用，如解放军军事主官、政治主官双首长制，事业单位党委领导下的行政首长负责制，航天系统工程“一个总体设计部,型号指挥系统和型号设计师系统两条指挥线”的组织体系。上世纪50、60年代，我国在航天事业创建之初就十分关注系统工程理论的研究，在实践中形成与发展了具有中国特色的航天系统工程的体系与方法。1962年11月8日正式颁布实行的《国防部第五研究院暂行工作条例(草案)》，确立了型号总体设计部“一个总体设计部”、型号总指挥和型号总设计师“两条指挥线”的矩阵型组织结构和工作体制。同样在上世纪80年代，我国著名科学家钱学森把西方的“还原论”和东方的“整体论”融合起来，形成了“系统论”的思想体系。并于1992年提出了处理开放复杂巨系统的方法论——“从定性到定量综合集成方法”（简称综合集成法），并将运用这套方法的集体称为总体设计部，实践形式称为“从定性到定量综合集成研讨厅体系”（简称综合集成研讨厅体系）。这就将矩阵型组织结构的系统论方法具体化了，形成了一套可以操作的行之有效的方法体系和实践方式。

2.保密工作组织结构矩阵化的必要性和可行性分析

“几事不密则害成”。国家安全是民族复兴的根基,社会稳定是国家强盛的前提。保守国家秘密是维护国家安全和利益的重要措施手段，是筑牢国家安全屏障的重要前提和基础。习近平总书记反复强调，中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，实现伟大梦想必须进行伟大斗争，不断跨越前进道路上新的“娄山关”、“腊子口”，在实现中华民族伟大复兴的历史进程中走好新时代的长征路。

我国保密行政管理部门（包括保密工作机构）监督、检查、指导间接管理国家秘密的工作方式，与国家秘密在机关单位广泛分布需要精准化、精细化、精益化全程全域全要素管控需求之间的不匹配、不协调，是当前保密工作短板矛盾之一，易造成保密政策脱离实际和保密工作不符合要求的情况。中华民族伟大复兴面临的复杂世情、国情环境和“以史为鉴、开创未来，必须进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”的现实要求，决定了在相当长的一段时期内，只要是我国的主权所在之处，几乎都有国家秘密。各个地区、各个部门、各个单位，不论大小和级别，都可能产生或涉及国家秘密，只是在秘密的级别和多少上有所不同。国家秘密分布在各个行业领域的各项业务工作中，与特定的人群紧密相连，体现在特定人群的职能活动之中。也就是说，各级保密行政管理部门和机关单位的保密工作机构并不是国家秘密的“集散地”，对国家秘密无法进行直接管控，只能按照“业务谁主管、保密谁负责”的间接方式进行监督管理。即保密工作这一社会实践活动系统中，存在着职能型、事业部型两种互相分离或弱相关的组织结构体系。矩阵型组织结构理论和实践应用，为解决这一矛盾提供了经验借鉴，即在直线职能型保密监督管理组织系统的基础上，再增加一个横向或纵向的事业（业务）型保密主责管控系统，将传统的保密行政管理树形组织结构转变为行政管理与主责管控行列交叉的矩阵型保密工作体制，从而实现了直接管控和间接管理的有机结合。

一是在矩阵行列方面，可在上级保密行政管理部门与重点区域下级保密行政管理部门之间、保密行政管理部门与重点领域机关单位之间、机关单位保密工作机构与保密核心要害部门之间，进行全部或部分（如保密监督检查领域）、单向或双向的职能、业务交叉关系构建。

二是在矩阵类型选择方面，可根据实际情况灵活采用单一或混合制的弱矩阵、平衡型矩阵和强矩阵组织类型。

三是在机构人员方面，可采用派驻派遣、挂职任职、援助帮扶、实践锻炼、专项指导等方式实现，并处理好双命令系统权力比例平衡这一关键问题。

四是在实现实操方面，可采用增加机构编制、明确“三定方案”的社会工程路径，也可以采用构建“人机交互”综合集成研讨厅体系的技术工程路径。

机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，编制更是一种稀缺资源。但社会工程与技术工程的有机结合，则为实现矩阵化保密工作组织结构提供了系统工程解决路径支持。

一是信息化数字化的蓬勃发展，为实现矩阵化保密工作组织结构提供了时代基础；

二是大数据、云计算、人工智能、虚拟现实、知识图谱等新技术的突飞猛进，为实现矩阵化保密工作组织结构提供了技术保障；

三是定性定量综合集成研讨厅体系在多个领域的成功应用，为实现矩阵化保密工作组织结构提供了可行性保证；

四是现有保密部门、涉密部门以及保密工作管理人员、涉密业务人员群体的基数，为实现矩阵化保密工作组织结构提供了编制盘活资源。

3.矩阵化保密工作组织结构体系实现路径

矩阵化保密工作组织结构体系的泛链化、大型化和复杂化，要求其思想方法、工作方法不仅能定性，而且能定量。定性定量综合集成法能够充分发挥人的形象思维、创造性思维、善于把握整体的优势，充分发挥计算机运行速度快、处理数据精确、存储量巨大的优势，进而形成人机结合的整体优势、综合优势与智能优势。定量综合集成研讨厅体系是由专家、高性能的计算机与信息情报系统构成的工作厅，相关群体各领域专家们是研讨厅的主体，信息情报是研讨厅的客体对象，高性能计算机的软硬件是研讨厅的主要工具。具体到矩阵化保密工作组织结构体系的实现，还需从人、物、事等方面进一步丰富完善综合集成研讨厅体系的功能架构、要素构成、平台系统、体制机制。

（1）“一体两翼”的功能架构。“一体”即实现国家秘密治理体系和治理能力现代化的奋斗目标，“两翼”即保密行政管理体系和机关单位主责管控体系。

一是在主体方面，进一步发挥“党管保密”的组织整合优势，完善明确保密委员会、保密行政管理部门（保密工作机构）、机关单位（涉密业务部门）职责职能，发挥领导主体、管理主体和管控主体作用，形成协调有序的工作机制。

二是在客体方面，明确保护对象（如密息、密件、密品、密网等国家秘密及其承载体）、监管对象（如接触、知悉、经管和持有国家秘密的组织和人员等）和防范对象（如失密者、泄密者和窃密者等），深化信息化数字化技术体系，实现国家秘密全领域、全过程、全环节管控。

三是在治理方式方面，进一步推进法治化、信息化治理。在传统政策指导、行政命令等基础上，以法治方式调整国家秘密管控权力、规范保密管理行为、监督保密法定责任落实，强调以信息化推动保密工作科学化、规范化、要素化的重要意义，认真贯彻落实科学技术是第一生产力、创新是引领发展第一动力作用。

（2）基于主数据元数据的要素构成。主要有4个方面的工作：

一是抽取保密主数据，围绕“四保要求”（保党的长期执政地位、保国家安全、保人民幸福、保民族复兴），“三大攻坚战”（定密管理、涉密人员管理和网络保密管理），“八个管”﹝管人（法人）、管事、管制度、管文件（国家秘密及其承载物）、管漏洞、管“两面人”、管查处、管安全﹞，“八个强”（强领导、强机构、强队伍、强经费、强设备、强培训、强机制、强目标），分析确定反映保密工作对象、流程环节、目标要求的关键数据元素，作为在整个保密工作体系中统一使用的、与保密工作密切相关的业务共享数据，可划分为主体保密主数据、客体保密主数据和作用机制保密主数据三个类别。

二是构建保密元数据，针对各类保密主数据分别设计出反映其身份属性、业务属性、位置属性、状态属性、关系属性、操作属性、定量属性、定性属性等的保密元数据。

三是建立保密工作数据治理标准体系，通过统一的数据标准制定和发布，结合制度约束、系统控制等手段，实现保密工作数据的完整性、有效性、一致性、规范性、开放性和共享性管理，为治理工作打下坚实的基础、为数据资产管理活动提供规范有效依据，主要包括基础共性类、数据基础设施类、数据资产管理类、数据流通类、数据安全类、评价指标类等保密工作数据标准体系。

（3）数据赋值赋能治理平台。锚定主数据元数据在保密工作数据治理体系中的核心作用，建设三大类系统。

一是保密工作业务系统，依托党管保密领导体系和保密教育培训体系、政策法规体系、指导管理体系、监督检查体系、科技支撑体系、服务保障业务体系，构建相应信息化业务系统，从国家秘密及其承载体（包括涉密人员）全保密周期，保密委员会、保密行政管理部门（保密工作机构）、机关单位（涉密业务部门）、网络环境、社会环境等全面全方位采集保密工作数据，识别、追踪、记录保密工作数据的产生、变化，进而为保密主数据元数据赋值，实现信息资源的有效发现、查找，一体化组织和有效管理。

二是数据挖掘分析系统，充分运用大数据、云计算、人工智能、虚拟现实（元宇宙）、知识图谱等新技术构建“保密思维大脑”，通过对数据的分析和应用，为保密主数据元数据赋能，发掘保密工作数据新价值，创新保密治理新模式，实现保密工作体系性能、功能和效能的完善优化。

三是决策指挥系统，充分利用当前新型信息技术成果，设计开发领导决策和应急指挥系统，借助于人机交互系统，用数据对保密相关主体、客体和环境进行表征和记录，对密情进行全景可视化展示，实现从态势分析、博弈推演、研讨决策、到行动反馈的复杂问题求解的迭代优化过程，提升决策方案质量，提高应对保密突发事态的指挥作战能力。

（4）民主协商体制机制。作为党的执政理念和国家发展方略，“推进治理体系和治理能力现代化”提出了“治理” 这一核心理念。“治理”与“管理”相较而言，保密工作“治理”的权力主体和来源更为广泛，权力运行方式更加多样，权力边界也更为拓展，需要建立民主协商保密工作体制机制。

一是在人员构成上，吸收各级保密委员会、保密行政管理部门、保密工作机构和一线保密干部、涉密人员的参与，彰显实践性、可行性。

二是智囊支撑上，充分发挥系统工程专家、战略专家、业务专家、技术专家、法律专家、管理专家作用，突出科学性、全局性。

三是在过程上，一方面，基于已有的数据、信息、情报和知识进行推理和知识更新；另一方面，通过模型仿真或者神经计算给出基于已有数据的分析计算结果；再由管理人员、一线人员和专家通过科学理论、经验知识，结合仿真、计算及推理结果，进行深度研讨，提出解决方案，得到阶段性结论，该结论可以进行反馈，并通过多次迭代，最终给出人机群体研讨决策的结果，实现对复杂问题的综合集成求解。

通过保密工作组织结构矩阵化，实现保密部门行政管理和机关单位主责管控的有机结合，借助社会工程、技术工程构建基于定量综合集成研讨厅体系的保密工作治理体系，以“治理”的理念和方式推动保密工作发展，对实现保密工作由传统形态向现代形态转型具有重要意义。我们必须完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的国家秘密治理体系，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚强安全保密保障。

文章来源：新疆保密观

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