自1837 年美国人塞缪尔·莫尔斯发出第一份电报，电报对通信时效的急剧提升便为西方各国政府所重视，并迅速得到推广应用。《申报》于1872 年报道，“西国都郡县镇业已装遍，四通八达，经纬纵横，无处不到，凡遇至要之事，用电线通报，虽万里之遥，片刻周知”。因清政府顽固守旧势力的重重阻挠，电报引入中国的过程几经周折。19世纪70年代中期开始，中国迅速建立起几乎遍及全国的电报网，并且对电报应用中的信息保密给予了特别的重视。

掌握通信主权

一是主张掌握通信主权。认识到电报对军事政务的重要作用后，清朝有识之士认识到，必须自主开办电报事业，否则使用外国公司的电报传输信息将无密可保。如李鸿章曾说:“电线为西人经理，则将来军报要信势必先为西人得知，或致有漏泄之弊欤未可知也。”当时，外国电报公司已经将电报线路铺设到我国海域，丹麦大北公司甚至违反清政府电报线路不得上陆的规定，擅自在上海铺设了陆地线路。清政府经过多方交涉，自主架设电报线路,同时开办电报学堂培养人才采取“官督商办”的方式自主经营管理，争取电报通信主权，以确保军政重要信息的传输安全。

提升保密技术

二是注重在电报应用中提升保密技术。直到今天，密码技术仍是确保信息传输安全的最有效手段之一。最初，中国人使用电报时需要转译为英文，直到1871 年法国人威基谒（S.A.Viguer）从《康熙字典》中检出 6899 个常用字，编制了第一部中文电码本《电报新书》才改变了这一状况。为了解决通信中的保密问题，洋务官员郑观应主张采取“密改号数”的方案，即“随时密改号数，如空谷传声之法，则即经理者尚不知某号为某字，况他人乎”？《电报局招商章程》对此有详细说明，电码本“虽排定号码,尽可两地先自暗约伸缩加减。如寄信者与接信者约定加百五十号检字，则本来欲寄第一百号爱谛霏之他字，便须缮用第二百五十号爱再批之假字,他人即使按号查检，但知爱再批系属假字,惟接信者查得是他字，惟此变法，只有发信与收信二人明白，即本局亦无从句读,何漏之有”？以现代密码学来考察，这种移位加密技术在当时已然具有一定的安全性，而且当时针对这种加密技术的破译方法尚未出现。但是这种加密方法在使用公开的电码本的情况下，其保密的核心显然在于所约定的“密改号数”，也就是现代密码学所称的密钥。当对手获取加密前的原文和加密后的密文，便能迅速推算出该密钥。甲午战争开战前，日本外务省即通过送外交照会到驻日公使汪凤藻处，要求立即递交清政府，然后从电报局获取了加密后的密文，对照之后掌握了清政府加密的方法。清政府通信完全失去了保密性而茫然不知，导致在战争及战争议和中处处被动。直到进入 20 世纪，清政府方开始定期更换密电本，进一步提升保密技术以增强电报的安全性。

加强战时保密

三是注重加强战时电报保密。李鸿章指出，“电报之用，本以用兵为先”。清政府在守旧势力阻挠下坚持引入电报技术，便是出于军事需要考虑，而中日在台湾的争端促使清政府下决心建设电报事业。因此，清政府对于加强战争时期的通信保密及防范敌人利用电报传递己方情报给予充分重视。中法战争期间,郑观应提出，“华商所设各处旱电报之处宜归华官办理，不准传递商报泄漏军情。如上海、吴淞、福州英丹电线公司，可照公法委通晓中外文字可靠之员，常驻在报房掌管，凡有往来之报必须看过，无碍军情,方准传递”。郑观应主张根据国际公法，在中外电报局派驻通晓外语的官员,审查监控来往电报内容，防止泄露军情。甲午战争期间，郑观应奏请清政府严查电报局与日本人来往，提出如有违犯，应军法从事，不能姑息。郑观应向电报局总办盛宣怀提出建议:“严防奸细，严防电报局人员泄密。”“电报局须传谕严戒，不得与日本人往来、为日人打报及泄露电报与日人。总办应派委员密查，如司事学生及局内丁役人等，但有此等情弊者即照军法从事，不可稍为徇纵。”清政府当时虽然已经认识到战时通信保密的重要性，对外商经营的电报公司进行管制，核查报文禁止其发密码电报，但由于当时国力衰微，清政府对外商缺乏有力管控，最终日本间谍利用明码暗语传递了大量情报。

总之，虽然清政府在引入电报技术后，对通信保密问题给予了关注,建立了相应的制度章程也采取了一定的加密手段，但甲午战争中仍然出现因电报泄密导致战争失利的情况，马关议和期间李鸿章与总署的往来密电也被大量破译。究其原因，除了清政府在引入电报技术后相当长的一段时期内，对电报这种通信手段认知水准有限、防护措施不足等，根本还是在于清政府的衰落落后就要挨打，这个道理颠扑不破。